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  失地、失业、苛捐杂税不仅导致农民的收入减少,而且逼使他们离乡背井、流入城市,成为城市贫民的主力。农民失去土地财产权利的直接后果是失去土地,而失去土地意味着无家可归,许多当年有地有业的农民现在不得不加入城乡的贫民阶层。[77]

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土地使用权

  以四川省自贡市为例,1993年该市开始建设“高新技术开发区”,当初计划征用土地10平方公里。10年来自贡“高新区”已经征用了约5平方公里的土地,其中紧邻自贡城区的红旗乡有上千户农民因此离开了生养了几代人的土地。红旗乡处在城乡结合部,原来这里的农民较为富足。以白果村八组为例,全村280人拥有土地303亩,主要种植粮食和蔬菜,再加上一些副业,农民的人均年收入达到2千元。自从1995年他们的土地被征用以来,农民领取的每人8千元安置费早已用完,现在只能自谋生路。例如,黄永农和村里的几个农民只能靠在高档住宅“蓝鹰花园”的建设工地附近拣垃圾度日,每天最多挣5至6元钱。1995年征地前黄永农有1亩地,种植水稻和蔬菜,衣食无忧,再加上养猪养鸡,每年能有2千元纯收入。土地被占用后他每个月只能领到80元左右的生活费,这个数额比自贡市政府规定的“最低生活保障线”143元还低得多。[78]而且,从1997年开始,该村失去土地的村民又不得不失去世代居住的住房。几百户农民与“高新技术开发区”签订了房屋拆迁协议,暂时搬进了周转房,但周转房阴暗潮湿,屋顶漏雨,道路泥泞。失去土地的红旗乡农民曾经把今后富裕的希望寄托在“高新区”新开办的工厂身上,期盼能早日进厂打工挣钱。可是,土地被征用5年多了,在这个所谓的“高新技术开发区”并未出现农民们期盼已久的工厂,反而是盖上了成片成片的商品房。[79]

  过去十几年来,各地政府推动的“万亩果园基地”、“中国蔬菜之乡”、“某某开发区”等现象非常普遍,这都是以农民被迫低价出让土地使用权为条件的。同时,农村基层政府政出多门,对农民不合理的集资、摊派、提留名目繁多,也构成了对农民权利的侵犯和对农民收入的掠夺。

  除了失地、失业、税费、贫困、无房以外,农民也没有任何社会保障和医疗保险。这样,失地、失业农民的生活就更加困难。[80]众所周知,中国的农村长期以来就从未建立过社会保障制度,农民们即使因土地被征用而失地失业,而政府通过低价征地获得了大量收入,但仍然未把失地失业的农民纳入城市居民社会保障的范围。现在,一些地方尚在局部试验的农民养老、医疗、失业等基本社会保障体系的复盖率很低,而且这些试验往往采取“农民缴费为主、集体补助为辅、国家政策支持”的做法,农民们基本上不认同。一项统计表明,参加“农村社会养老保险”的农民只占总人口的11.5%.于是,大批失地失业的农民正持续不断地加入底层贫民的行列,成为城市化进程中一个新的社会弱势群体。[81]

  无形的权利很容易被忽视,但权利贫困必然导致有形的生活贫困。遗憾的是,许多学者只从表面上探讨“三农”的危机,将“农民太苦、农村太穷”的原因归结为摊派太多、税费太重、官员太腐败、农民太无能等表面现象,从如此角度来观察“三农”问题,提出的解决办法只能是治标不治本、事倍而功半。

  六、农民土地财产权力贫困的治理方向与选择

  鉴于农民贫困的根本原因是权利贫困,鉴于“富也权利、穷也权利”的现实,可以认为,解决农民贫困的根本之道应该而且必须是赋予农民权利、维护农民的权利、发展农民的权利。为了解决目前农民在土地财产方面的权利不足,笔者提出三个治理方向与选择。

  第一,土地征用规范化。国家征地是任何一个社会经济发展的必然,但是象中国目前如此模糊的法律、随意的执法和不公的补偿,古今中外确实罕见。鉴于征地问题已经成为侵犯农民土地财产权利的重要“元凶”,所以,建立国际公认的土地征用规范乃是中国的当务之急。美国的土地征用经验值得中国借鉴。笔者以为,中国需要在制度上和技术上作出一些必要的安排。首先,中国的宪法需要对农民的土地财产权利作出明确规定。美国很注重在宪法层面上保护公民的财产。如美国宪法的第五修正案规定:“没有正当的法律程序(due processof law),不得剥夺任何人的生命、自由或财产;没有公平的补偿(just compensation ),不得征用私有财产供公共使用”。[82]尽管中国农民的承包地在法律上不属于“私有财产”,但如前所述,农民承包地所具有的使用权、处分权和收益权已经构成了特殊的土地财产权,应该如同私有财产一样得到宪法的保护。问题的关键是,如何建立“正当的程序”以及如何界定“公平的补偿”。

  根据美国的经验,有关政府征用土地的正当法律程序应该涵盖下列原则和步骤,目的在于最大限度地保护公民的财产权利。其一是正当性。必须依照严格的法律程序,依法评估国家征地的正当性。在美国,政府无偿征地的范围十分严格,只限制在土地区划(Zoning)、建筑与健康法规(Building and Health Code)、转移要求(Set-back Requirement)、土地分割(Abatement )、污染(Pollution )以及出租管制(Rental Control)等。[83]根据中国国情,政府征地必须严格区分公益性用地和经营性用地,国家的强制性征地权主要应是公益性的,包括水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等,而商业开发和企业行为不能借助国家的行政权力强行征地,而是必须通过向国家、向农民购买租赁等市场方式取得,其价格也应由市场决定。[84]尤其是应该防止“权钱勾结”,阻止那种借政府的行政资源和司法强制以公益性目的为名低价征用农业用地,然后再把征用来的土地高价出售于商业用途的做法。[85]

  二是公开性。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由,并需要提出反证,说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果。同时,政府机构必须举行公开的听证会,农民可以在听证会上质疑政府的征地理由,并有权要求政府放弃征地行为。[86]

  三是互利性。政府机构对所征的农民土地要作财产评估,并向农民提交评估报告、提出补偿价格,而农民则有权讨价还价(counter-offer )。如果双方无法达成协议,政府可将案件送交法院处理。独立于政府的法庭可以要求双方聘请独立的资产评估师(Appraisal ),提出评估报告,并由法庭作出调解。如果双方仍然不能达成一致,法庭负责组成民事陪审团,确定合理的补偿价格。判决生效后,政府必须在30天内支付补偿金,并同时取得被征收的土地财产。[87]

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