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 2009年7月,长沙市拟将岳麓山风景区中的凤凰山庄拆除,并发出了“土地收回令”。2009年8月,27户业主决定起诉长沙市人民政府,依据《湖南省行政程序规定》和其他法律,终于在2010年3月拿到胜诉判决,成为国内不多见的个案。

  然而,在此后的多次拆迁和建设会上,凤凰山庄一再被指为“钉子”。有官员在大会上宣称,当地整体规划都已改变,其他地方都已拆迁,难道为了两栋旧楼就放弃整个建设?

  被外界称之为“作茧自缚”的湖南系列行政规章出台后,发生了许多类似的故事,都反映出地方政府部门在提高“工作效率”还是保障公民权利中的两难心态。

  目前,这一系列规章仍然面临很多问题,尤其是在执行层面。一些官员尤其是基层公务人员担心“条条框框束缚着,工作起来不顺手”。

  轰动一时的湘潭大学法学院师生为推进驾照直考,用诉讼的方式打破了陈规,并最终促成了驾考合一制度在湖南省的废除。不过可惜的是,在湖南其他地方,仍然没有驾考的直通车。至今,全省还只是在湘潭进行“驾照直考”的试点。湘潭大学欧爱民教授在今年暑假带领学生作调研时发现,湘潭的试点工作并不顺利。

  今年4月,株洲交警下达人均查纠违法任务,这种“指标执法”的行为引起了争议。湖南省法制办的相关负责人和法律专家都认为这种管理方式不可取,他们担心交警为完成任务,很可能会失去应有的执法心态,从而在程序、自由裁量权等方面出现问题。

  在邵阳市一位县城管局局长看来,目前,这一系列规章只能说尚处于“普法阶段”,“还没有真正规范起来,有些特权思想还难以打破”。他认为,推动力不够,监督机制还没有配套。“监察制度不严密,不曝光,谁愿意往套子里钻?”他建议强力推行效能问责制度,“有压力才有动力”。

  他的观点只有部分公务人员应和。

  一位长沙市执法部门的人员向记者直言,现在的工作难度越来越大,上面的工作要求在上升,而限制却在增多。“像市面的摊贩不管理影响市容,但执行起来难道按照程序一个个地劝说?请他不走又怎么办?”他说,死按规定必然工作效率拖沓。比如长沙黑车多,的士行业颇有怨言,市民出行也有隐患。“就那么点儿人管,怎么查他们?要打击黑车,你不试试这些看似可疑的司机能查得出吗?”

  对此声音,湖南法制办副主任张建华在接受媒体采访时解释说,湖南近年来多个省内规章的设立并不是让政府部门作茧自缚,降低办事效率。其实讲程序只会促进效率的提高,因为提高效率是程序的内在要求,讲程序就必然包含提高效率。程序既包括办事的步骤,更包括走完这些步骤不能超过规定的时间。相对于以前的拖拉和效率低下,现在行政机关的效率大有提高,这应归功于讲程序的结果。同时,不讲程序有时候会乱办事,也许看起来快,但是乱办事往往是办错事,办错了事就要推倒重来,这样效率更低。

  邵阳市市长郭光文还专门召开动员会给官员们打气,“行政程序不是束缚政府,而是解放政府;不是降低效率,而是提高效率;不是制造矛盾,而是化解矛盾;不是折磨干部,而是保护干部”。为推动《湖南省行政程序规定》的实施,湖南省政府费半年时间,对全省26万余名工作人员进行分级、分批集中培训,提高法律素养和执法水平。据新宁县党校校长倪吉安介绍,这些法规也已经列入他们培训干部的课程。

  不过,在与司法对接方面,新推出的行政规章也会遭遇尴尬。

  在武冈女青年达丽娟达起诉教育局一案中,尽管湖南省教育厅删去文件中有关身高限制,但一审、二审法院都判决达丽娟等4人败诉。案件的核心集中在:一份依据《湖南省行政程序规定》在合法性审查中被否定的文件,是否可以作为行政诉讼的依据?由于《行政诉讼法》规定法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,政府规章仅是“参照”对象。

  有法律界人士分析,经过一段时期的实施和经验积累,《湖南省行政程序规定》在未来有升格为地方法规的可能。这样,与司法对接的问题就能迎刃而解。

  湖南省法制办主任许显辉认为,从国内的行政执法水平状况来看,从国家到地方是递减的,从城市到农村亦如此。解决方法是力建两个机制,从内而言,省对市、市对县一级,实行依法行政考核评估。同时强化人民群众的监督作用。

  持有同样看法的还有中南大学法学院副院长陈云良。作为《湖南省政府服务规定》的主要起草者之一,他特别强调的是第三方的监督。在《湖南省政府服务规定》草案中的监督问题上,他特别提出,“各级人民政府可以委托高等院校、科研机构、中介组织等,对公共企事业单位、社会组织提供国内公共服务的情况进行评估”。

  在他看来,要实现法治政府的目标,仅靠政府的内部监督是不够的,还需要言论自由、舆论监督与司法独立。“充分发挥民智,发挥人民、社会的监督力量,这是最有效的办法。”

  许显辉说,湖南省推进法治的立法进程中设计的有两个《规定》、5个《办法》,现已完成了6个。两个《规定》是解决搭建法治政府的路径问题。5个《办法》对于两《规定》而言,则起到支持作用。

  湖南的尝试引起了其他地区的关注。在今年8月27日召开的全国依法行政会议上,湖南省省长徐守盛作了推进行政程序法治化的典型经验介绍。两年间,一些省市先后来湖南考察《湖南省行政程序规定》的实施情况。


本文来源:中国青年报 


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